長江商報消息 十八屆三中全會決定提出:“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率,建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度,完善稅收制度,建立事權和支出責任相適應的制度。”中國正在向完全市場經濟國家轉軌,與此相配套,中國財稅改革在現階段除了要建立公共服務型財政、結束生產建設性財政,還有兩個重要的目標——建立完善的財政分權和公共預算體制。
  現行的財政體制建立於1994年分稅制改革,此後十幾年有局部調整,但沒有發生根本變化。1994年分稅制改革的背景是,80年代的大包乾財政體制雖然在理論上是要使中央地方之間稅收同步增加,但在實際運行中,地方以各種方式少繳納稅收,導致中央政府宏觀經濟調控乏力。分稅制體制建立後,中央的財政能力大幅增強,但支出責任卻沒有同步提升;與此相對的就是地方財力減弱,但支出卻增加過快。無論是80年代的大包乾財政體制,還是94年後分稅制,都沒有實現中央地方財政關係的法治化,財政關係隨著中央地方權力關係而搖擺不定。目前的財政體制以及GDP錦標主義和預算軟約束,導致地方政府財政機會主義泛濫。08年金融危機發生後,為了“保增長”,融資平臺的建設上出現井噴,地方政府債務大幅度上升。
  實現中央地方關係法治化、解決中央地方財權事權不匹配和化解地方政府債務風險,關鍵是要建立財政分權體制。現代財政學之父馬斯格雷夫的研究表明,地方政府更瞭解地方民眾需求,地方政府提供地方公共品比中央政府更有效率。因此,中央政府要給予地方政府一定的稅收權和支出責任範圍,允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。地方政府應該有權自主設計其預算支出規模與結構,自由選擇其所需要的政策類型。財政分權體制是與市場經濟和政治民主發展相適應的財政體制。
  目前的財政分權改革,關鍵是要建立地方主體稅種。營改增之後,地方政府失去主體稅種。新一輪的財稅改革要通盤考慮,將適宜地方政府征收的財產稅等稅種交給地方(或新建立)。新的主體稅種到底是消費稅還是房產稅,不管是何種稅種,中央政府都要賦予地方政府某種穩定的主體稅種,使地方政府在提供公共物品方面有比較充足的稅收支撐。此外,在中央向地方的轉移支付方面,也要擴大一般性轉移支付,減少專項轉移支付。
  以詹姆斯·布坎南為代表的第二代財政分權理論指出,政府追求的是自身預算最大化,而不是社會福利最大化。這決定了政府中的部門和個人也有自己的利益,並爭取利益的最大化。
  第二代財政分權理論也給予中國財政分權改革啟示。一個沒有良好預算的政府是“看不見的政府”,而一個公民無法“看得見的政府”也難以是負責任的政府。中央政府向地方政府釋放財權、地方政府擁有新的主體稅種,並不必然保證地方政府能向民眾提供良好的公共產品和服務。所以,還要打破目前的預算軟約束,還需建立人大監督下的公共預算體制。
  ■本報評論員 梁秀峰  (原標題:完善財政分權和公共預算體制)
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